摘要：本文從透視基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化的概念著手，以國(guó)際視野比較分析了有關(guān)國(guó)家的基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化措施。進(jìn)而在對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化進(jìn)行現(xiàn)實(shí)考察的基礎(chǔ)上，立足于財(cái)政公平目標(biāo)，提出了實(shí)現(xiàn)我國(guó)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化的基本思路。
關(guān)鍵詞：均等化；基本公共服務(wù)；基礎(chǔ)教育；財(cái)政公平
一、問(wèn)題的提出
基本公共服務(wù)均等化，本不是一個(gè)新鮮的概念。作為政府部門(mén)的一個(gè)重要政策定位，它在世界范圍內(nèi)廣為施行。各國(guó)政府致力于推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化，既有著長(zhǎng)久的歷史進(jìn)程，也有著深刻的理論背景。
一些先進(jìn)的社會(huì)發(fā)展理論都表明，一個(gè)社會(huì)的基本公共服務(wù)的最低供應(yīng)原則，是政府應(yīng)讓每個(gè)公民都確信，無(wú)論他住在國(guó)家的什么地方，他都會(huì)得到某些基本公共服務(wù)的最低水平保證，如安全、健康、福利和教育�；竟卜⻊�(wù)均等化也被視為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重要手段。社會(huì)公平作為政府經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之一，主要包括三方面的內(nèi)容：公共服務(wù)均等化、社會(huì)保證和社會(huì)保險(xiǎn)。在這里，公共服務(wù)均等化涵蓋了兩個(gè)不同的方面，即基本公共服務(wù)均等化和差異性公共服務(wù)均等化。其中基本公共服務(wù)，包括了如公共安全、基礎(chǔ)教育等對(duì)社會(huì)公眾的生存和發(fā)展具有基礎(chǔ)作用，滿足的是公眾基本的社會(huì)公共需要的服務(wù)。
然而，在我國(guó)基本公共服務(wù)均等化表述的形成甚至將其寫(xiě)入“十一五”規(guī)劃，確是近一兩年才有的事情。
導(dǎo)致如此結(jié)果的主要原因，可以歸因于我國(guó)特殊的歷史進(jìn)程。在傳統(tǒng)體制下，我國(guó)對(duì)城市和農(nóng)村兩個(gè)系統(tǒng)，分別施行了兩套不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制，由此形成了頗具特色的所謂二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)格局。在這樣的一種格局下，基本公共服務(wù)資源的配置分別以城市和農(nóng)村各不相同。城市居民享受的基本公共服務(wù)多，農(nóng)村居民享受的基本公共服務(wù)少，甚至享受不到基本公共服務(wù)。因而，在那時(shí)以至很長(zhǎng)的一個(gè)歷史時(shí)期，我們幾乎沒(méi)有基本公共服務(wù)均等化的理念，而常常提及的則是所謂“區(qū)別對(duì)待”。
最突出的例子，發(fā)生在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，作為一項(xiàng)最為基本的公共服務(wù)，基礎(chǔ)教育服務(wù)理應(yīng)由作為公共管理者的政府部門(mén)無(wú)差別的提供給所有的居民。但是，二元的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制帶給中國(guó)基礎(chǔ)教育服務(wù)的一個(gè)深刻印記是：城市居民的基礎(chǔ)教育，由政府承擔(dān)，實(shí)行財(cái)政撥款。農(nóng)村居民的基礎(chǔ)教育，則由農(nóng)民自辦，實(shí)行經(jīng)費(fèi)自籌。公共資源配置上的不均等，自然使得兩個(gè)系統(tǒng)的基礎(chǔ)教育服務(wù)差距越拉越大。
科學(xué)發(fā)展觀的形成和落實(shí)以及社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建，一再地把基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題提至我們面前。在所有的基本公共服務(wù)中，又以基礎(chǔ)教育服務(wù)最為牽動(dòng)人心。因而，圍繞基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化而引發(fā)的種種議論，也就成為當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的一個(gè)熱點(diǎn)、焦點(diǎn)和難點(diǎn)。
在本文中，筆者力圖闡明的基本觀點(diǎn)是；基本公共服務(wù)的均等化，可以以基礎(chǔ)教育服務(wù)為重點(diǎn)，并從基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化做起�；A(chǔ)教育服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，有賴于財(cái)政收支安排的政策理念以及相關(guān)制度的調(diào)整。具體而言，在有關(guān)基礎(chǔ)教育服務(wù)的財(cái)政收支安排上，應(yīng)當(dāng)立足于財(cái)政公平，從以往對(duì)城市和農(nóng)村實(shí)行“區(qū)別對(duì)待”適時(shí)切換到“國(guó)民待遇”的路線上來(lái)。
本文所使用的基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化概念，系由基本公共服務(wù)均等化引申而來(lái)。筆者據(jù)此給出的定義是：公共財(cái)政活動(dòng)提供的基礎(chǔ)教育服務(wù)的效益，起碼在政策層面上，應(yīng)致力于無(wú)差別地、一視同仁地落在每個(gè)社會(huì)成員身上。當(dāng)然，同基本公共服務(wù)均等化的概念一致，一定社會(huì)條件下人們可以享受到的最低水平的基礎(chǔ)教育服務(wù)，并不排斥地區(qū)間服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量和效果的差異。
二、國(guó)際視野下的基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化
本文選擇3個(gè)在基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化上具有特色的國(guó)家——美國(guó)、法國(guó)和韓國(guó)，作為比較分析的樣板。其基本的考慮是：其一，作為一個(gè)典型的地方分權(quán)國(guó)家，美國(guó)的教育體制帶著濃厚的分權(quán)特征；與之相反，法國(guó)則是中央集權(quán)教育體制的代表。分權(quán)制和集權(quán)制下的基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化措施自然各具特色，對(duì)它們的比較分析顯然有利于我們總結(jié)和借鑒經(jīng)驗(yàn)。其二，同我國(guó)的情形相仿，韓國(guó)是從戰(zhàn)后恢復(fù)起來(lái)的亞洲國(guó)家，它在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)文化和歷史條件等方面與我國(guó)有很多類似之處。相對(duì)于傳統(tǒng)的發(fā)達(dá)國(guó)家而言，它的基礎(chǔ)教育均等化措施在可操作性上可能更具參考價(jià)值。
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定位于教育財(cái)政的公平，美國(guó)政府采取了以下一些旨在推進(jìn)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化的措施：
1.城市和農(nóng)村實(shí)行一體化的教育財(cái)政管理體制，這是美國(guó)基礎(chǔ)教育服務(wù)最突出的特征。學(xué)區(qū)作為為教育工作而劃分的特別專區(qū)，實(shí)行獨(dú)立管理，沒(méi)有城鄉(xiāng)差別之分。其設(shè)置，在城市大體與市、在農(nóng)村大體與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大小相當(dāng)。
2.美國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育服務(wù)的財(cái)政投入，由聯(lián)邦、州和學(xué)區(qū)三級(jí)共同承擔(dān)，其中州和地方是主要提供者。州一級(jí)政府支持基礎(chǔ)教育服務(wù)的主要財(cái)政來(lái)源是個(gè)人所得稅和消費(fèi)稅，財(cái)產(chǎn)稅則是地方政府支持基礎(chǔ)教育服務(wù)的主要來(lái)源。正是有了來(lái)自特定稅種的稅收收入的支撐，基礎(chǔ)教育的發(fā)展才有了相應(yīng)的財(cái)力保障。
3.在聯(lián)邦、州和學(xué)區(qū)之間建立了規(guī)范有序的轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)減少學(xué)區(qū)間教育財(cái)政的不均等。聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小，其轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目一般與國(guó)家某項(xiàng)特殊利益結(jié)合在一起；州政府轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大，作用顯著。
4.州政府對(duì)學(xué)區(qū)實(shí)行多種基礎(chǔ)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的模式。主要包括：水平補(bǔ)助模式、基數(shù)補(bǔ)助模式、保證稅基補(bǔ)助模式以及基數(shù)補(bǔ)助與保證稅基補(bǔ)助結(jié)合模式等。這樣的好處在于州政府可以根據(jù)自身情況選擇適合本州的轉(zhuǎn)移支付模式，從而更有助于實(shí)現(xiàn)州內(nèi)的基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化。
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同美國(guó)有所不同，法國(guó)政府采取的基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化措施，更側(cè)重于解決區(qū)域之間、家庭之間和個(gè)人之間的教育不均衡：
1.與較為集中的教育體制和財(cái)政體制相適應(yīng)，法國(guó)在基礎(chǔ)教育服務(wù)上的財(cái)政投入，實(shí)行了集中模式。中央政府承擔(dān)的基礎(chǔ)教育服務(wù)財(cái)政支出，占到90％以上，其余部分由市鎮(zhèn)政府分擔(dān)。
2.建立了有效的區(qū)域性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，用以幫助處境不利的地區(qū)，特別是邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)達(dá)到一定的基礎(chǔ)教育服務(wù)提供水平。比如，在農(nóng)村地區(qū)廣泛推行適當(dāng)集中的辦學(xué)政策；對(duì)城市的處境不利地區(qū)廣泛建立優(yōu)先教育區(qū)等等。
3.為處境不利的社會(huì)群體和家境貧困兒童制定了一系列的.特別財(cái)政政策，以保證每個(gè)學(xué)生都能享受到最低水平的基礎(chǔ)教育服務(wù)。這些政策主要有國(guó)家助學(xué)金制度，開(kāi)學(xué)補(bǔ)貼制度、上學(xué)交通補(bǔ)貼制度、午餐補(bǔ)貼制度等等。在一些地區(qū)，議會(huì)還會(huì)撥專款資助生活條件差的學(xué)生。
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韓國(guó)政府所采取的基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化措施，有幾個(gè)顯著的特點(diǎn)：
1.優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)教育服務(wù)。其財(cái)政投入基本由中央政府負(fù)責(zé)，地方出少量資金。這種選擇顯然是明智的。我們知道，根據(jù)薩卡羅普洛斯對(duì)教育收益率的測(cè)算，在發(fā)展中國(guó)家，初等教育的高社會(huì)收益率(27％)與高等教育較低的收益率(14％)形成強(qiáng)烈的反差，也就是說(shuō)，基礎(chǔ)教育比高等教育更能對(duì)一國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出貢獻(xiàn)。
2.優(yōu)先發(fā)展偏遠(yuǎn)地區(qū)的基礎(chǔ)教育服務(wù)。韓國(guó)實(shí)施基礎(chǔ)教育服務(wù)的地區(qū)順序?yàn)椋合绕h(yuǎn)地區(qū)，后中心地區(qū)：先農(nóng)村，后城市。為此，政府還專門(mén)制定了《偏僻、島嶼地區(qū)教育振興法》。具體的財(cái)政措施包括；對(duì)偏遠(yuǎn)和不利地區(qū)實(shí)行等撥�？钛a(bǔ)助的“教育優(yōu)先區(qū)制度”；對(duì)低收入家庭的學(xué)生提供足夠?qū)W習(xí)的獎(jiǎng)學(xué)金；對(duì)貧困家庭直接發(fā)放“教育代用券”等等。韓國(guó)的這種做法，旨在保證偏遠(yuǎn)地區(qū)弱勢(shì)群體的孩子們都能得到基礎(chǔ)教育服務(wù)，從而維持較高的總體入學(xué)率�！�
3.對(duì)不同地區(qū)采取不同的基礎(chǔ)教育財(cái)政政策。公共財(cái)政優(yōu)先保證地方教育的發(fā)展，但轉(zhuǎn)移支付主要針對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育服務(wù)，當(dāng)然也補(bǔ)助一部分小城鎮(zhèn)。而大城市的教育經(jīng)費(fèi)，地方政府負(fù)責(zé)很大一部分。農(nóng)村的基礎(chǔ)教育服務(wù)在韓國(guó)一直處于優(yōu)先地位，得到了各種政策上的傾斜和優(yōu)惠。
�。ㄋ模⿴c(diǎn)啟示
上述3個(gè)國(guó)家的基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化措施的比較和分析，可以給我們?nèi)缦聠⑹荆?/p>
1.基礎(chǔ)教育服務(wù)在各級(jí)政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分，必須有明確的界定。
綜觀3個(gè)國(guó)家的基礎(chǔ)教育，基本采用的是“委托基層地方政府辦學(xué)，多級(jí)政府分擔(dān)經(jīng)費(fèi)”的辦學(xué)體制。盡管法國(guó)和韓國(guó)實(shí)行的是中央集權(quán)型的教育財(cái)政體制，并有能力承擔(dān)絕大部分的基礎(chǔ)教育支出，但他們?nèi)詫⒒A(chǔ)教育的辦學(xué)責(zé)任委托給縣市地方政府。多級(jí)政府分擔(dān)經(jīng)費(fèi)，既是為了保證基礎(chǔ)教育的資金需要，也是為了促進(jìn)各級(jí)政府支持教育。試想如果省級(jí)政府不參與分擔(dān)，那么就等于將他們排除在基礎(chǔ)教育管理之外，沒(méi)有權(quán)利就沒(méi)有義務(wù)，他們就不會(huì)因此將基礎(chǔ)教育列為本級(jí)的公共事務(wù)，也就可能因此放棄政府職能之所在。
2.履行基礎(chǔ)教育服務(wù)職能的政府級(jí)次不能放置太低，否則無(wú)法解決“外溢效應(yīng)”。
對(duì)基礎(chǔ)教育一般做法有兩種，一種是實(shí)行學(xué)區(qū)制管理的美國(guó)模式；另一種是將所有的學(xué)校都?xì)w于某一級(jí)次的政府直接管理，而不論其坐落在城市或者鄉(xiāng)村，法國(guó)和韓國(guó)就屬于這種模式。這兩種模式的共同特點(diǎn)，都是繞過(guò)了社區(qū)——即末級(jí)基層政府（相當(dāng)于我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)），而由相當(dāng)于縣級(jí)的地方政府辦學(xué)。這樣有助于避免因末級(jí)基層政府缺乏財(cái)力保障而使基礎(chǔ)教育不能充分發(fā)展的現(xiàn)象。
3.實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化，政府間財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付是最為重要的手段。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的作用在于，中央和省級(jí)政府自上而下的轉(zhuǎn)移支付可以給予下級(jí)政府更多的財(cái)政支持，從而保證全國(guó)范圍內(nèi)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展。
轉(zhuǎn)移支付一方面可以提高中央和省級(jí)政府對(duì)基礎(chǔ)教育服務(wù)的財(cái)政供給水平，同時(shí)也可以強(qiáng)化中央政府對(duì)全國(guó)基礎(chǔ)教育服務(wù)的宏觀調(diào)控能力，并可以以此消除或縮小地區(qū)之間的失衡或不均等。
4.實(shí)施城市和農(nóng)村一體化甚至農(nóng)村優(yōu)先于城市的教育財(cái)政管理體制。
任何一個(gè)國(guó)家，即使是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，城鄉(xiāng)之間的發(fā)展也不可能是平衡的。但是檢索國(guó)外基礎(chǔ)教育的文獻(xiàn)，我們很難找到農(nóng)村基礎(chǔ)教育的概念。其重要的原因在于，政府在教育體制的設(shè)計(jì)上沒(méi)有城鄉(xiāng)之分，在教育財(cái)政的分配上注重彌補(bǔ)橫向的缺口。相比之下，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的基本公共服務(wù)主要為城鎮(zhèn)居民量身打造，對(duì)農(nóng)村的社會(huì)公共需要?jiǎng)t考慮太少，這幾乎成為一種“定制”。而且，我們從一開(kāi)始就把基礎(chǔ)教育分為農(nóng)村和城市教育，并規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城區(qū)政府辦學(xué)，事實(shí)上形成了城鄉(xiāng)兩種教育體制，即“一縣兩制”。同時(shí)，在財(cái)政分配上又過(guò)多地向城市傾斜，使城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育差距人為地越拉越大。
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