城市行政體制改革作為政治體制改革的先行，在各個層次與方面充分而有序地展開。城市是一個區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟、文化的中心，是一個多重結(jié)構(gòu)組合而成并受多種因素影響的復(fù)雜系統(tǒng)。城市的特性決定了它在經(jīng)濟體制改革和政治體制改革中的關(guān)鍵作用。“十三大”對城市改革作出了總體設(shè)計，但眾多具體步驟還需進一步從理論上加以說明及在實踐中不斷深化。為配合城市行政體制改革的進程，我們近兩年來對江蘇省的常州、無錫、蘇州、揚州、南通、鹽城、淮陰等七個中小城市區(qū)級建制的設(shè)置與作用作了一些調(diào)查，在這一過程中，還有幸得到了由蘇、浙、滬、閩、贛、魯、鄂、內(nèi)蒙等省十多個城市組織的“城區(qū)工作探討會”的大力支持。通過事實調(diào)查和資料分析，我們認為中小城市區(qū)級建制沒有存在的價值，建議撤銷，以此作為城市行政體制改革的突破口。

　　一、中小城市區(qū)級政府機構(gòu)功能描述

　　我們的調(diào)查是從區(qū)級政府機構(gòu)的功能人手的，因為功能及其實現(xiàn)是衡量行政組織地位、作用的最佳尺度。某種行政組織的設(shè)置必須具備并能發(fā)揮一定的功能，而且是其它行政組織不可替代的功能.從我們所調(diào)查的七個城市及”城區(qū)工作探討會”十多個城市提供的資料看，區(qū)級政府機構(gòu)的功能基本相同，大致可歸結(jié)為以下五種：

　　1.城市市政管理功能

　　城市市政管理占區(qū)政府工作量的三分之一，內(nèi)容主要有：(1)公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維修，包括街巷里弄道路的翻修，居民公宅的維修、拆遷，公共廁所的修建，下水道的鋪設(shè)，城市垃圾、糞便的處理等;(2)環(huán)境保護，如“三廢”的處理，“三害”的防治等;(3)交通、市場管理，包括交通秩序的維護，交通要道違章建筑、堆放物的拆除和清理，市場物價、品種、銷售場所的規(guī)定與管理等;(4)城市美化，主導(dǎo)工程是綠化，包括開辟綠地，植樹栽花，城市雕塑，盆景花壇，園林小景的建造等。

　　2.城市服務(wù)功能

　　發(fā)展城市的社會公益事業(yè)，為社會提供優(yōu)良服務(wù)，是城市功能的另一主要方面。各區(qū)政府所做工作體現(xiàn)在：(1)社會公共福利事業(yè)，包括敬老院、托兒所、幼兒園的開辦，烈軍屬照顧、社會救濟、殘疾人福利、待業(yè)人員安置等;(2)教育、科技，衛(wèi)生及于計化生育工作，包括小學(xué)教育、區(qū)級醫(yī)院、衛(wèi)生站(所)管理，科技交流與協(xié)作，科普宣傳，計劃生育政策的宣傳落實等;(3)第三產(chǎn)業(yè)，包括飲食業(yè)、旅館業(yè)、各種維修業(yè)務(wù)及商業(yè)網(wǎng)點的開設(shè)，個體戶的管理，咨詢業(yè)等。

　　3.城市保衛(wèi)功能

　　這方面區(qū)政府的工作包括：(1)普法宣傳、教育;(2)社會秩序維護，治安保衛(wèi)值勤;(3)以街道里弄對失足青少年的幫、教、改為主的社會綜合治理;(4)民事糾紛的調(diào)解;(5)配合公安部門打擊刑事犯罪和金融犯罪活動等。

　　4.精神文明建設(shè)

　　這雖說不上是一大功能，但確實是目前各區(qū)政府著力抓的一項重要工作。包括;(1)形勢、政策的宣傳;(2)”四有”、“五四三”教育;(3)學(xué)英模、學(xué)先進，創(chuàng)“三優(yōu)”活動;(4)軍(警)民共建精神文明活動：(5)群眾文體，如興建群眾文化館所、文體活動中心、圖書館(室)，開展多層次多類型的群眾文化體育活動等。

　　5.經(jīng)濟管理功能

　　自黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，經(jīng)濟工作成了城市工作的中心內(nèi)容。從調(diào)查情況看，所有城市的區(qū)政府都一分重視經(jīng)濟活動，通常由政府中一名主要負責(zé)人管理經(jīng)濟。各區(qū)皆有自己所屬的區(qū)、街工業(yè)，年總產(chǎn)值一般達千萬元以上，高的上億元。區(qū)政府對所屬城區(qū)的管理和服務(wù)，很大程度上依賴區(qū)屬工業(yè)的發(fā)展。

　　二、中小城市區(qū)級政權(quán)組織機構(gòu)及工作人員配備狀況

　　區(qū)級建制的機構(gòu)設(shè)置、人員配備及相互關(guān)系狀況是我們調(diào)查的另一大目標。調(diào)查表明，區(qū)級政權(quán)組織機構(gòu)構(gòu)成及人員配備有如下特點。

　　1.麻雀雖小，五臟懼全

　　我國現(xiàn)行憲法規(guī)定，除縣級市外，市可設(shè)區(qū)，作為一級國家政權(quán)是國家機構(gòu)的基層組織。因此，區(qū)相當于縣級機構(gòu)(縣級市與直轄市除外)，黨委員會、政府、人民代表大會常務(wù)委員會、人民政協(xié)委員會四套班子齊全，加上各種群眾性政治組織機構(gòu)，總計四五十之多。

　　2.上下對應(yīng)，機構(gòu)龐雜

　　由于長期形成的機構(gòu)組織上下一一對應(yīng)的慣例，使得區(qū)政府政權(quán)組織各類機構(gòu)繁多。黨委系統(tǒng)有辦公室、組織部、宣傳部、紀檢委、科協(xié)、人武部、退委會、退休科協(xié)等機構(gòu)。群眾團體有工會、共青團、婦聯(lián)等。區(qū)政府最為龐大，有區(qū)政府辦公室、財務(wù)科、民政局、工業(yè)局、城建局、文教科、衛(wèi)生局，勞資科、人事科、商業(yè)局、工商分局、司法科、公安分局、老干部科、環(huán)保局、房管局、房屋建筑辦公室、愛國衛(wèi)生運動委員會辦公室、職工教育辦公室、體委等，有的區(qū)還設(shè)有計經(jīng)委、協(xié)作辦、體改辦和眾多臨時性機構(gòu)(配有正式編制)，如五講四美三熱愛辦公室、老齡工作委員會、綠化領(lǐng)導(dǎo)小組、拆遷辦公室等十多個。

　　3.工作人員超編

　　各區(qū)的正式編制一般都在150-200人之間(少數(shù)廈高達200人以上)。但由于各種臨時性機構(gòu)林立以及人浮于事，互相扯皮現(xiàn)象嚴重，每個區(qū)都從街道委員會、區(qū)矚企業(yè)中抽調(diào)若干以工代干性質(zhì)的臨時工作人員，這類人數(shù)量很大，約占全部工作人員的三分之一。使得區(qū)級機關(guān)十分龐大。